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完善干部法规制度
完善干部选拔任用制度法规体系研究
山东省委党校 林学启
[摘要] 干部选拔任用制度法规体系包括宏观、 中观、 微观几个层次。
完善干部选拔任用制度法规体系， 要有一定的理论预设。
干部选拔任用制度法规体系本身存在的问题和不足， 迫切需要进一步加强和完善干部选拔任用制度法规体系建设。
因此， 要注意制度法规体系建设的系统性， 坚持逻辑一致； 要注意制度法规体系建设的有机性， 坚持系统自运转； 要注意制度法规体系建设的分工性， 坚持功能区分； 要注意制度法规体系建设的规范性， 坚持立法严肃。
完善修改党章、 宪法和相关法律， 从宏观中观微观三个层次完善制度。
[关键词] 干部选拔任用； 制度法规体系； 系统性； 有机性； 严肃性
从 2000 年党中央下发《深化干部人事制度改革纲要》 以来， 党中央相继出台了一系列法规文件， 初步形成了一个具有宏观、 中观与微观等多层次的干部人事工作法规体系。
这个初步的法规体系， 使干部选拔任用工作中的具体环节有了法制化、 程序化的条文。
但是， 法规制度建设的成就， 并没有从根本上遏制“跑官要官” 、 “买官卖官” 等不正之风和腐败现象， 干部“带病提拔” 的问题还时有发生。
这种现象， 既不符合科学发展观的要求， 也与干部人事制度改革的科学化、 制度化、 民主化的要求相背离。
因此， 按照党的十八大精神和“民主、 公开、 竞争、 择优” 的方针， 就干部选拔任用制度法规体系的完善进行研究极具针对性。
一、 干部选拔任用制度法规体系的基本内涵和理论预设
体系， 是指广义上的一个完整的大系统， 里面有可能包括一些小的系统， 构成一个个具有某种功能的结构。
干部选拔任用制度法规体系， 作为一个系统， 既包括具有总体性指导意义的纲要， 也应当包括具体细化的细则、 条例等， 是涵盖干部选拔任用各个环节的制度法规集成。
（一）
干部选拔任用法规体系的基本内涵
适应社会主义民主政治和社会主义市场经济发展的要求， 党把依法治国作为领导人民治理国家的基本方略和实现人民当家作主的基本方式。
这一基本方略和基本方式体现在干部选拔任用工作上就是依法办事。
依法办事中的“法” 就是干部选拔任用中的制度法规体系。
完善这个制度法规体系， 需要在既定的理论预设中， 对于制度法规体系的内涵有个清晰的界定。
1． 干部选拔任用制度法规体系的总体构成。
干部选拔任用制度法规体系， 广义上主要分为这样几个层次: 一是宪法及其 1 完善干部选拔任用制度法规体系研究
山东省委党校 林学启
[摘要] 干部选拔任用制度法规体系包括宏观、 中观、 微观几个层次。
完善干部选拔任用制度法规体系， 要有一定的理论预设。
干部选拔任用制度法规体系本身存在的问题和不足， 迫切需要进一步加强和完善干部选拔任用制度法规体系建设。
因此， 要注意制度法规体系建设的系统性， 坚持逻辑一致； 要注意制度法规体系建设的有机性， 坚持系统自运转； 要注意制度法规体系建设的分工性， 坚持功能区分； 要注意制度法规体系建设的规范性， 坚持立法严肃。
完善修改党章、 宪法和相关法律， 从宏观中观微观三个层次完善制度。
[关键词] 干部选拔任用； 制度法规体系； 系统性； 有机性； 严肃性
从 2000 年党中央下发《深化干部人事制度改革纲要》 以来， 党中央相继出台了一系列法规文件， 初步形成了一个具有宏观、 中观与微观等多层次的干部人事工作法规体系。
这个初步的法规体系， 使干部选拔任用工作中的具体环节有了法制化、 程序化的条文。
但是， 法规制度建设的成就， 并没有从根本上遏制“跑官要官” 、 “买官卖官” 等不正之风和腐败现象， 干部“带病提拔” 的问题还时有发生。
这种现象， 既不符合科学发展观的要求， 也与干部人事制度改革的科学化、 制度化、 民主化的要求相背离。
因此， 按照党的十八大精神和“民主、 公开、 竞争、 择优” 的方针， 就干部选拔任用制度法规体系的完善进行研究极具针对性。
一、 干部选拔任用制度法规体系的基本内涵和理论预设
体系， 是指广义上的一个完整的大系统， 里面有可能包括一些小的系统， 构成一个个具有某种功能的结构。
干部选拔任用制度法规体系， 作为一个系统， 既包括具有总体性指导意义的纲要， 也应当包括具体细化的细则、 条例等， 是涵盖干部选拔任用各个环节的制度法规集成。
（一）
干部选拔任用法规体系的基本内涵
适应社会主义民主政治和社会主义市场经济发展的要求， 党把依法治国作为领导人民治理国家的基本方略和实现人民当家作主的基本方式。
这一基本方略和基本方式体现在干部选拔任用工作上就是依法办事。
依法办事中的“法” 就是干部选拔任用中的制度法规体系。
完善这个制度法规体系， 需要在既定的理论预设中， 对于制度法规体系的内涵有个清晰的界定。
1． 干部选拔任用制度法规体系的总体构成。
干部选拔任用制度法规体系， 广义上主要分为这样几个层次: 一是宪法及其 1 拔任用工作责任追究办法（试行）
》 以及中央组织部同步印发了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）
》 、 《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）
》 、 《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）
》 等四项干部选拔任用工作方面的监督制度。
这四项制度和《党政领导干部选拔任用工作条例》 相互衔接配套， 为进一步营造风清气正的选人用人环境， 提高选人用人公信度提供制度保障。
微观层面：
2004 年和 2006 年集中出台了两批具体的法规文件， 就党政干部选任、 管理工作中的 11 个环节， 包括公开选拔、 竞争上岗、 全委会票决制、 辞职、 辞职从事经营活动、 清理企业兼职、 任期、 交流、 任职回避、 诫勉谈话和函询、 述职述廉等作出了可操作性的暂行规定、 办法、 意见。
这使干部选拔任用管理工作中的具体环节也有了 法制化、 程序化的条文。
上述系列法规文件， 与 2003 年 12 月颁发的《党内监督条例（试行）
》 、 2006 年 3 月印发的《干部教育培训工作条例（试行）
》 、 2006 年 7 月印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》 等法规文件一道， 构成了 初步的干部人事工作法规体系， 为加强干部队伍建设提供了有力的制度保证。
（二）
完善干部选拔任用制度法规体系的理论预设
所谓理论预设， 通俗的讲， 就是在论证一种理论时用以作为该理论论据的理论前提。
理论预设的正确与否实际上决定了 该种理论在实践中的有效性。
在对干部选拔任用制度法规体系进行设计， 从而不断完善的过程中， 我们一般性地对制度进行了 “性善论” 的预设。这一预设的缺陷在于忽视了 执政党公共理性和党员干部个体理性之间存在的冲突。
因此，消融干部选拔任用中党员干部个体需求和政治资源稀缺之间的矛盾， 是完善干部选拔任用法规体系的要害所在。
也就是说， 完善干部选拔任用制度法规体系的路径依赖是进行制度设防。
总的看， 国内外学术界目前对于制度预设的理论主要有如下几种观点：
第一， “无赖”
原则。
制度在社会生活中的作用， 主要是避免“大恶” ， 也就是对权力及其运用施加最有效控制的问题。
其实， 从亚里士多德、 霍布斯、 洛克、 孟德斯鸠、 到汉弥尔顿等思想家， 都普遍认为， 只能用制度来消除人类自身理性可能对权力的滥用。
英国学者休谟在进行政治制度设计时， 提出了 著名的“无赖原则” ， 也就是在进行制度设计时认定“人人应当被假定为无赖” 的原则。
这条原则的目的， 既在于防止“无赖” 冲动产生恶果， 也是为了对潜在的“无赖” 行径加以控制。
比如， 近年来查处的买官卖官的案例中， 由于买官卖官的高收益率， 一些具有“无赖” 劣性的官员就形成了“卖官链” ， 于是官员选拔必然出现 3“劣官驱逐良官” 的现象。
制度设计必须对所有人一视同仁地采取消极预防措施， “最佳情形” 和“道德圣贤” 的假设是不能作为制度设计基础的。
实践证明， 人们没有更好的办法保证“正义” 成为政治家们长期的无条件的行动准则。
第二， 非“天使统治”
原则。
美国学者詹姆斯•麦迪逊在《联邦党人文集》 中说：
“如果人都是天使， 就不需要政府了 。
如果是天使统治人， 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了 。
” （［美］ 汉密尔顿等著：
《联邦党人文集》 ， 商务印书馆 1980 年版， 第264 页。
）
这里， 麦迪逊表达了两层意思：
一方面， 人不是天使， 正因为如此， 所以需要政府。
另一方面， 政府作为社会的代理人， 其统治本质在任何意义上都绝不是一种“天使统治” ， 不可能只行善不行恶——在麦迪逊看来， 纯粹的“善” 只能是“天使” 之为， 人类做不到——正因为如此， 需要对政府实施外在的和内在的控制。
第三， 权力无“休止界限” 原则。
孟德斯鸠提出：
“要防止滥用权力， 就必须以权力制约权力。
” （孟德斯鸠著：
《论法的精神》 （上册）
， 商务印书馆 1961 年版， 第 154页。
）
政治权力具有公共性， 政治家滥用权力会使之异化。
所以， 限制权力要依靠另一个权力的存在为逻辑前提， 以权力去限制权力。
第四， “政治寻租” 原则。
在政治环境中， 公共权力的代理人具有“经济人” 的特点，有利用手中的权力“寻租” 的动机， 进行公共权力与经济财富的交换， 因此必须由规范的制度去限制它。
其实， 以上几种观点都是基于“人性恶” 的假设。
制度文化的实践证明， 对人性恶的假设越充分， 制度设计就越细致、 越全面。
“圣贤道德” 的路径和各种非制度化的路径， 在我们的制度实践中所遭遇的困境和尴尬， 不得不让我们在审视、 评价干部选拔任用制度法规体系时， 以消极的防范、 整肃与规范， 去达到积极的政治效果。
二、 干部选拔任用制度法规体系存在的问题和不足
（一）
干部选拔任用制度法规体系及其构建中存在的主要问题
1. 政策性法规原则性有余， 权威性不足。
目前， 干部人事制度改革的总体性指导文件是《深化干部人事制度改革纲要》 ， 在这个纲要指导下， 我们初步构筑起干部选拔任用的制度法规体系。
与其他方面的制度立法相比较， 干部选拔任用制度法规体系的立法步伐虽然相对快， 但大都处于原则性制度法规文件的状态， 与干部人事制度改革在整个政治体制改革中的地位很不适应。
在干部选拔任用制度法规体系结构中， 基本政策类的原则性规定占据主导地位。
从《深化干部人事制度改革纲要》 、 《党政领导干部选拔任用工作条例》 到一系列的《暂行规定》 和《通知》 都体现出这个特点。
比如， 《党政领导干部选拔 4 任用工作条例》 第六条规定的党政领导干部应当具备的六个基本条件， 其原则性不可谓不强， 但是却难以体现出法规制度应有的权威性， 因为这些基本条件， 基本不具有可操作性。
近年来落马的一些官员， 在走上领导岗位的考察鉴定中， 都是“符合” 这些条件的， 但是在落马后， 又说“他们早就理想信念动摇” ， 等等。
这种情况说明， 原则性的规定， 往往难以达到其应有的效果， 权威性就会打折。
从法理上分析， 《暂行规定》 、 《通知》 等只是一种规范某些方面行为的文件， 实际上是缺乏法律效力的， 也是缺乏权威的。
干部选拔任用制度法规体系作为一个系统， 其内部结构的质量会影响整体功能的发挥。
2. 各项政策法规制度之间关联性欠缺， 未能体现“协调增益” 之效。
干部选拔任用制度法规体系由若干单项具体政策法规制度构成， 虽然每一个具体政策法规都有着不同的内容、 目标和特定的作用对象， 各自在一定的范围内相对独立地发挥作用， 但是干部选拔任用制度法规体系绝非各个单项性质与功能的简单叠加， 而是各个单项性质和功能有机联系的总和， 整个制度法规体系的各个单项之间存在必然的关联性。
这种关联性表现为：
如果各个单项之间相互协调、 增益， 则能增强干部选拔任用制度法规体系的整体功能； 反之，则会抵消某些制度法规的功能。
比如， 《党政领导干部选拔任用工作条例》 把公开选拔作为党政领导干部选拔任用的方式之一， 也就是说我们选拔任用的党政领导干部应当符合本条例规定的条件和资格， 但是在《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》 中对海外留学人员、 非公有制经济组织和社会组织中的人员其报名条件和资格由组织人事部门根据有关政策确定， 这种规定很显然降低了 上述工作条例的权威性， 使得暂行规定的“规定” 游离于工作条例之外， 失去了关联性， 本身就是对“公平、 平等、 竞争、 择优” 原则的违背。
进一步讲， 对于“海外留学人员” 国外生活工作的组织考察， 虽然都有规定， 但是却没有任何一个规定能保证对其国外生活工作的考察取得真实情况。
3. 干部选拔任用制度法规体系具体法规政策数量不足， 有章可循并没完全形成。
目前， 干部选拔任用制度法规体系包括了纲要、 条例、 暂行规定、 通知等各个层面， 但是对
于干部考察、 推荐、 党内选举等方面， 并没有出台相应细化的制度法规， 以至于在某些方面规定得很具体、 详细， 在另外一些方面却无章可循， 存在制度法规建设方面的盲区。
作为一个完整的法规体系， 理应涵盖干部考察、 提名、 推荐等各个环节， 并且涉及进入退出监督等各个层面。
比如， 对于竞争上岗出台了暂行规定， 如果在推荐环节采取随意性的处置， 就可能从开始， 就把一...
