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窗口代开发票存在的问题及建议
窗口代开发票（普通发票）， 是税务机关按照税收法律、 法规和政策， 方便纳税人、 为纳税人提供服务的行政行为。
近年来， 代开发票业务量不断增加， 通过调查发现， 代开发票的过程中还存在一些问题， 对以后的工作可能带来隐患， 需要引起重视和予以规范。
一、 代开发票存在的问题
在代开工作中， 税务机关窗口人员只是根据申请人提供的证明材料， 主要是付款方出具的证明对经济业务进行判断和审核。
证明材料是否真实， 业务交易是否存在虚假， 完全依赖于出具证明资料的单位或个人的诚信与对法律的遵从度， 代开业务的真实性不能保证。
实际工作中， 收款人为付款人代写证明材料、 经办人为申请人代写授权委托书等的现象屡见不鲜， 税务机关难以确定提供证明材料人的真正身份及是否存在真实的业务交易行为， 从而加大了税务机关代开发票的执法风险。
在代开发票中， 往往存在以下问题：
（一）
规避税收义务。
其一：
依政策规定， 月销售收入为纳税人计算缴纳增值税的计税依据， 而发票开票金额则是销售收入铁的证据。
一些双定定额户为了 避免自己开具发票金额太大， 招来定额的调高和税务等部门的检查， 就以家属名义或其他人名义到税务机关申请开具临时发票， 隐蔽地分解销售收入； 有些未达起征点户， 在销售收入达到或超过起征点时， 害怕税务机关发现后予以核定征税， 对确需发票的， 也不敢以自己的名义到税务机关申请开具发票， 而是用其他人的身 份证明到税务机关申请代开发票， 以使自身的销售规模控制在起征点以下。
其二：
对无证临时经营， 销售货物或提供劳务的， 税务机关亦可为其代理开具发票。一些纳税户认为办理工商营业执照、 税务登记证等麻烦， 平常还要接受管理， 索性不办证， 需要用票就代开， 影响正常的税收征管秩序。
其中一些纳税户发生应税行为， 当付款需要发票时， 便去寻找其他小规模纳税人， 在向小规模纳税人支付一定费用后，由小规模纳税人以自己的名义到税务机关为其代开发票， 逃避正常的纳税义务， 并游离于税收管理之外。
（二）
逃避缴纳税款。
申请代开免税产品普通发票的， 只需要提供购货方购货证明和出售方身份证明， 即使达到一定金额如 2 万元以上， 也仅需所在村委会出具的自产自销证明便能开具。
而这些证明， 申请代开者是很容易获得的。
据了解， 许多村委会出具证明比较随意， 对是否自产自销不能做到严格把关。
税务机关又
对免税发票代开证明材料的真实性确认有难度。
虽然有申请者代开者本人身份证， 但申请代开者的经营范围难以确定， 申请者有没有证明上所列的免税货物， 税务人员无法确定， 特别是给一些农产品贩卖者提供了可乘之机。
一些花木、 粮食等农产品贩运者正是利用免税资格认定上的漏洞， 将应税行为变为免税行为， 逃避缴纳税款。
还有一些企事业单位利用免税发票免税的特点， 到税务机关虚开免税产品发票以达到冲减各种费用的目的。
如有个别付款单位本来没有购进树苗， 但为了减少费用， 就托关系找门道， 合伙约定做一个买卖树苗的合同， 把应该征税的货物写成树苗， 虚开证明， 前来税务机关申请代开发票， 从而使收款方逃避缴纳税款。
（三）
混乱应税项目。
税务机关虽然对代开发票的对象、 范围和要求均作了严格规定， 但是实际操作性不太强， 代开发票窗口只能对申请代开者的资格及证明材料进行把关， 至于是否真正发生了代开项目的经营活动无从查证， 造成只要申请者提供的资料齐全， 按规定缴纳了税款， 税务机关就应为其代开发票。
特别是小规模纳税人征收率统一降为 3%后， 随意变换名目申请代开发票的现象普遍。
如将餐饮费用（应由地税负责代开普通发票）
开成文具用品（由国税负责代开普通发票）， 将原本是招待费支出（应由地税负责代开普通发票）， 说成是汽车修理支出而到国税部门开具发票等， 利用国税应税项目与地税应税项目的税率差别， 达
到个人少缴税款的目的， 造成国家税收流失。
二、 规范代开发票工作的建议
（一）
健全应税货物（劳务）
代开发票管理。
一是对从事生产、经营的， 如申请代开办公用品、 修理修配等项目， 应提供税务登记、 工商营业执照等相关证明。
其中：
已办理税务登记的， 需提供税务登记证复印件； 正在申报办理税务登记的， 应提供工商营业执照和限期办理税务登记通知书。
对按规定应办理税务登记但未办理的单位和个人， 依法予以处理， 并在补办税务登记后， 按规定为其代开发票。
二是对单次申请代开应税货物（劳务）
金额在 10 万元以上的， 必须同时提供业务合同。
从而防止正常纳税人假借他人名义代开发票， 或者逃避税收管理， 并减少混乱应税项目代开发票行为了发生。
（二）
健全免税货物（农产品）
代开发票管理。
申请免税货物代开的， 应当提供村级、 乡（镇）
级两级机关开具的证明。
重点建立审核查验制度。
对申请代开免税产品发票金额在 5 万元以上的， 必须由所管辖区 2 名税收管理员下户实地核查； 申请代开免税产品发票金额在 10 万元以上的， 必须由所管辖区的单位副职带队下户实地核查； 申请代开免税产品发票金额在 50 万元以上的， 必须由所管辖区单位负责人下户实地核查。
严格核实所申请
代开发票的货物是否自产， 数量是否与申请人的生产能力相符，写出调查报告， 由单位负责人签字后并上报县局申批。
从而防止非免货物假借免税货物逃避缴纳税款。
（三）
严格代开资料审查审核。
代开发票窗口应根据申请人提交的证件、 证明等资料， 一是审核证件、 证明是否符合代开条件，对证明手续不全和不符合代开条件的， 要拒绝代开； 二是及时的确认经营业务是否存在， 相关证明是否属实， 要采取电话询问，或将相关资料与征管系统进行核对； 三是对于资料审核存在疑点的， 要及时反馈到稽查部门或主管税务部门， 经过核查后， 再认定是否开具。
（四）
加强代开发票后续管理。
通过代开发票软件， 在综合征管系统中设立代开发票纳税人账户， 实行源头控管。
重点加强对开票频率较高、 开票金额大的纳税人的监管。
如通过统一代开次数、金额， 达到一定次数和金额的， 责令办理税务登记， 从根本上杜绝代开金额大， 次数多等问题。
同时， 对开票金额达到 5 万元以上的， 定期向管理部门提交纳税人信息， 按期实施跟踪调查。
（五）
严厉打击出具假证明、 偷漏国家税款行为。
现在对涉及提供虚假证明材料没有相关的处罚规定。
为此一是加强向党政机关， 各单位各部门掌握开具证明的办公人员进行相关的税收政策
宣传。
二是明确对涉及提供虚假证明材料相关的处罚规定， 对开具假证明者， 追究责任， 严肃查处。
三是对付款方受票经常、 存在疑点及异常情况的， 及时移交稽查进行发票检查， 防止变相申请代开发票。
（六）
加强代开发票有关税收政策的宣传。
从税收管理的角度来看， 当前税务机关代开发票是对零散税源进行税款征收的重要途径和手段， 应该积极鼓励纳税人到税务机关申请代开发票。
这就需要加大宣传力度， 普及相关知识， 提高社会各界的税收意识。
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